全面从严治党责任制度的回顾与思考

发布时间:2021-07-01浏览次数:17

  1921年7月23日,各地共产主义小组的代表在上海举行了中国共产党第一次全国代表大会,宣告我们党正式成立。这在中华民族发展史上是一件开天辟地的大事,中国革命的面貌从此焕然一新,中国人民的斗争有了坚强领导核心。我们党自成立以来,就以严的标准、严的要求、严的责任抓好党的建设,实现党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,始终保持党的先进性和纯洁性,使我们党走过百年峥嵘岁月依然焕发出蓬勃生命力,巍然屹立于世界政党之林。

在革命、建设、改革的进程中从严管党治党,逐步探索建立明确责任、落实责任的制度机制

  在建党的起点勇于担起党的建设历史责任。我们党成立伊始,就树立了在半殖民地半封建的旧中国取得革命胜利的奋斗目标。党要担此历史重任,唯有将自身建设得坚强有力。

  以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人创造性地形成了毛泽东建党理论,并在这一科学理论的指引下开展了党的建设的伟大实践。从革命时期开始,我们党就注重强调党的建设的责任。首先,在开展武装斗争的同时重视抓好基层党组织建设,落实党建任务和职责。比如,在井冈山斗争时期,围绕部队党组织的建设制定《党代表工作大纲》,规定部队党组织的主要任务是从组织上、体制上实现党对军队的领导,同时承担利用军队建党的经验推动地方党的建设的重要任务;部队党代表的职责是做军队、民众、党务、报告和调查等方面工作。通过落实责任,推动了革命军队和农村革命根据地党组织蓬勃发展。其次,强化责任意识,旗帜鲜明地提出党的建设是全党肩负的政治责任。在1939年发表的《中国革命和中国共产党》中,毛泽东指出中国革命的胜利要靠建设“一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的、布尔什维克化的中国共产党”,强调“积极地建设这样一个共产党,乃是每一个共产党员的责任”。再次,明确党的建设相关领域的责任内容。在政治建设这一核心领域,强调党的正确的纲领、路线的制定和贯彻执行必须依靠全体党员、党的干部和党的各级组织努力奋斗;在思想建设方面,指出其本质是党员群众自我教育自我改造的问题;在作风建设方面,指出全体党员都负有抓好作风建设的责任和义务。最后,落实党组织和专门的纪律检查机关的执纪责任,以严格的纪律对不履行职责的行为进行追究。比如,早在1925年“省港大罢工”运动中,由党领导的省港罢工委员会就运用申斥、记过、记大过、取消名籍(撤差)、解散该级机构等方式,整顿组织内部失职渎职行为。1927年党的五大第一次设立中央和省监察委员会,专门履行审查违纪行为职责,以巩固党的一致及权威。

  在执政党建设过程中建立健全落实责任、追究责任相关制度。新中国成立后,如何开展执政党的建设,是党面临的一道崭新课题。我们党深入总结新民主主义革命时期党的建设基本经验,进一步压实党的建设各项责任。

  建国初期到1956年党的八大期间,党的自身建设主要集中在反对党内主观主义、宗派主义、官僚主义,批评脱离实际、脱离群众的思想作风,发扬党内民主、健全集体领导,反对个人崇拜等方面。为此,党中央先后提出在全党开展整风、整党的具体任务,工作中注意抓好责任落实。1950年开展的整风运动中,党中央决定重点整顿各级领导机关和干部,落实首长负责制,要求其带头检查自身思想作风,纠正居功自傲情绪和“革命到头”的错误思想。1951年开展的整党工作中明确各级党委的责任,要求其对照共产党员的“八项标准”教育党员,并对党员进行审查鉴定,对不符合党员条件的人员作出组织处理。党的纪律检查机关积极履行职责,保障各项党建责任落到实处。比如,1953年中央纪律检查委员会通知要求各级纪委应当在“反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪”斗争中成为党委的有力助手。同时,我们党也针对一些失职失责行为开展责任追究。然而,当时党对执政党建设的长期性、复杂性、艰巨性的认识还不够充分,关于党的建设的正确探索未能深入,党的建设一度遭遇重大挫折。

  1978年党的十一届三中全会召开,党和国家走上了正确的发展道路。党的建设的方向越来越明确,“管党”成为了执政党必须解决好的重点问题,落实责任的制度机制也进一步完善。上世纪90年代中期,党中央逐步提出了“责任制”的理念。1994年,党的十四届四中全会决定建立党建工作责任制。此后,党中央制定了《关于建立健全地方党委、部门党组(党委)抓基层党建工作责任制的意见》,规定“地方党委、部门党组(党委)对本地区本部门基层党建工作负总责,书记是抓基层党建工作的第一责任人,分管领导是直接责任人,领导班子其他成员根据分工抓好职责范围内的基层党建工作”,进一步细化完善党建工作责任内容。推行党建工作责任制是新时期完善党的建设相关制度机制的重要举措,对压实管党治党责任发挥了重要作用。此外,党的十四大把“从严治党”写入党章,党中央针对市场经济条件下党内出现的突出问题,狠抓党风廉政建设和反腐败斗争,建立了党风廉政建设责任制。1998年,党中央、国务院颁布实施了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,强调各级领导班子和领导干部肩负着抓党风廉政建设的政治责任;2010年修订的《规定》进一步明确,党政机关领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任,其主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人。伴随着党的建设责任制的发展,责任追究相关制度建设也取得了新成果。2004年,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出依法实行问责制,加强对领导干部行使权力的制约和监督。2009年制定的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,首次在党内法规中提出了问责的概念。相关问责制度的建立,为进一步落实责任提供了制度支撑。

新时代全面从严治党责任的基本内涵及其制度保障

  党的十八大以来,全面从严治党取得显著成就,成为加强党的建设鲜明实践特色。习近平总书记深刻指出,“不明确责任,不落实责任,不追究责任,从严治党是做不到的”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任。这在党的历史上第一次明确了“两个责任”的内涵。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定“落实党委主体责任和纪委监督责任,强化责任追究”;《中国共产党党内监督条例》明确“落实全面从严治党责任”是党内监督的一项主要内容,进一步充实了责任落实相关党内法规制度。党的十九大报告强调,坚决维护党中央权威和集中统一领导,严明党的政治纪律和政治规矩,层层落实管党治党政治责任,十九大党章增加规定了“强化管党治党主体责任和监督责任”的内容。

  我们可以从以下三个维度,理解全面从严治党责任的基本内涵:

  第一,明确责任。这主要涉及责任内容。全面从严治党基础在全面。全面从严治党责任应当涵盖党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设以及反腐败斗争工作各领域各方面,做到不留死角、不留空白。同时,推动各级党组织和全体党员做到“两个维护”是最核心的责任内容。

  第二,落实责任。这主要涉及责任主体。全面从严治党要害在治,管党治党主体就是责任主体。党要管党,首先是党委要管、党委书记要管,即党委(党组)负有全面从严治党主体责任,党委(党组)书记履行第一责任人职责,领导班子其他成员履行“一岗双责”;各级纪委要履行好监督责任,更好发挥党内监督专责机关作用,即党的纪律检查机关履行监督专责;党的工作机关要带头坚持和加强党的全面领导,更好发挥职能作用,严明政治纪律和政治规矩,即党的工作机关应当依据自身职责抓好党的建设。同时,其他党组织也应当依据自身职责认真落实管党治党相关责任。

  第三,追究责任。这主要涉及问责。以严格的责任追究维护制度刚性、确保责任落实,是全面从严治党的重要保障。党章、党内法规依据党组织和党的领导干部岗位职责,赋予了其实施决策、处置、管理、监督的权力,遵循“权责一致”原则,当相关主体不履行或者不正确履行职责时应当按规定予以问责。

  落实全面从严治党责任需要严密的制度有力保障。制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。党的十八大以来,党中央坚持法治思维和法治方式,不断健全全面从严治党各方面制度,将管党治党提升到一个新的水平。其中一个重要方面,就是完善和落实全面从严治党责任制度。

  当前,全面从严治党责任制度逐渐从分散、单行的规定演变成一个“制度群”,覆盖党的领导、党的建设、党的事业各个领域各个方面,包含关于各级党组织和党的领导干部应当承担的责任,以及对失职失责主体追究主体责任、监督责任和领导责任的各项制度。首先,基础性规定不断完善。党章以及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等对全面从严治党主体责任和监督责任作出规定,为落实责任提供了重要制度遵循。其次,关于责任主体方面的规定更加健全。《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党工作机关条例(试行)》《中国共产党党组工作条例》《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》,以及党在统一战线、政法、组织等工作领域出台的专门法规,分别对有关党委(党组)、纪委及其派驻机构、党的工作机关承担的管党治党责任进行了详细规定。这体现出党的十八届三中全会之后,关于全面从严治党责任的规定不断拓展延伸,已经初步形成了横向到边、纵向到底的制度体系。再次,关于在各领域明确和落实责任的具体制度进一步充实丰富。初步统计,截至2020年底共有30余部中央党内法规、文件涉及各级党组织和党的领导干部承担的管党治党责任。比如,涉及党的领导方面责任的《中国共产党重大事项请示报告条例》,涉及党的建设方面责任的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》,涉及党的事业方面责任的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《脱贫攻坚责任制实施办法》,等等。最后,制定了党的问责工作的系统性的专门法规。2016年党中央制定《中国共产党问责条例》,并于2019年予以修订。《条例》是关于党的问责工作的一部基础性法规,以负面清单的方式列出了在党的领导、党的建设、党的事业等方面失职失责的具体情形,明确了问责方式和程序,为促使各级党组织、党的领导干部负责、守责、尽责,切实落实全面从严治党责任提供了有力制度保障。

不断完善和落实全面从严治党责任制度

  党的十九届四中全会明确提出“完善和落实全面从严治党责任制度”,十九届五中全会进一步强调落实全面从严治党主体责任、监督责任。今年是“十四五”开局之年,我们党带领全国人民开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。新形势新任务要求更加深入贯彻落实全面从严治党方针方略,充分发挥全面从严治党引领保障作用。必须与时俱进地完善和落实全面从严治党责任制度,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,构建系统完备、科学规范、有效管用的制度体系,确保各级党委(党组)、基层党组织等把全面从严治党的主体责任牢牢扛在肩上,各级纪检监察机关切实履行监督责任,党委(党组)书记管党治党第一责任人职责和领导班子成员“一岗双责”得到有效落实。

  加强思想教育。落实责任,前提是责任主体应当牢固树立责任意识,做到“心中有责”。首先,应当抓好思想教育,督促各主体树立“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚持全面从严治党首先要从政治上看,不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力,强化履行好全面从严治党责任的使命感。其次,应当培育正确的政绩观,推动党委(党组)及其领导班子成员特别是一把手心怀“国之大者”,坚持从巩固党的执政地位的大局看问题,推进党建工作和业务工作深度融合。再次,应当推动树立责任担当意识,使各责任主体时刻牢记所承担的管党治党政治责任,做到守土有责,坚持底线思维,树立不担责尽责就是失职失责的观念。

  狠抓责任落实。必须明确责任主体,将职责内容和目标要求落实到具体岗位、具体人员,形成一级抓一级、层层抓落实的全面从严治党责任制。首先,要紧紧抓住主体责任这个“牛鼻子”。落实主体责任,最重要的是把党的领导落到实处,要特别注意纠正实践中有的党委(党组)担当不够,把监督、问责等工作推给纪委,以及主要负责人履行第一责任人职责、领导班子成员履行“一岗双责”不到位的问题。党委(党组)对本地区本单位党的建设全面负责,首要的是对表对标党中央要求,维护党中央权威和集中统一领导;同时,党委还应当充分发挥对本地区各级党组织落实全面从严治党主体责任的领导、支持和监督作用,形成全面从严治党整体合力。其次,纪委是党内监督的专责机关,应当履行好监督执纪问责职责,同时协助党委推进全面从严治党。“十四五”时期纪律检查机关要重点做好政治监督、反腐败斗争、作风建设等领域工作,坚定维护党中央权威和党的团结统一,围绕社会主义现代化建设大局发挥监督保障执行、促进完善发展作用。各级纪律检查机关应当进一步在准确把握政治监督内涵、明确政治监督的方向和重点,深入开展同级监督、一把手监督等方面精准发力,增强监督实效。党委应当健全全面从严治党的领导机制,纪委应当在履行协助职责方面发挥更大功效,推动“两个责任”贯通协同、形成合力。再次,党的工作机关作为党实施政治、思想和组织领导的政治机关,应当按照党中央决策部署和地方各级党委要求,落实好实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业各项职责。

  完善监督保障。缺乏监督,责任制度就难以真正落实。强有力的政治监督是全面从严治党责任制度最重要的保障。要以党章为根本遵循,以党的政治纪律和政治规矩为标尺,把落实全面从严治党责任制度作为政治监督的重要内容,加强监督检查;充分发挥纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督在强化政治监督上的功能作用,做到监督全覆盖,督促各主体切实落实全面从严治党责任。要健全责任考核机制,形成推动责任落实的浓厚氛围和鲜明导向,鼓励担当作为、敢抓敢管。

  严肃开展问责。权力就是责任,责任就要担当,失责就要追究,这是“权责一致”原则的核心要义。惩戒失职失责行为,其根本目的在于督促激励责任主体担当尽责。要紧紧扭住主体责任、监督责任和领导责任,紧盯党的领导弱化、党的建设抓得不实、推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、维护群众利益不到位等管党治党突出问题予以严肃问责,确保全面从严治党政治责任落到实处。(薛宁馨  作者单位:中央纪委国家监委法规室,本文刊登于《中国纪检监察报》2021年6月17日理论周刊第8版)